國有企業(yè)招標失敗原因分析及對策

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招標失敗率偏高問(wèn)題長(cháng)期困擾著(zhù)國有企業(yè)采購人員。本文系統分析了國有企業(yè)招標采購失敗的主要表現及原因，提出了應對建議，為提高國有企業(yè)招標采購成功率，提高招標采購效率與質(zhì)量，防范招標采購風(fēng)險，助力國有企業(yè)可持續發(fā)展提供參考。

招標采購已成為國有企業(yè)公開(kāi)采購的主要方式，對規范權力運行、實(shí)現陽(yáng)光公開(kāi)、凈化采購環(huán)境起到了積極作用。但一次招標失敗率較高的問(wèn)題成為困擾國有企業(yè)采購人的焦點(diǎn)問(wèn)題。據某中央企業(yè)統計，2019年該集團完成的物資采購招標項目超萬(wàn)個(gè)，首次招標失敗的項目就超過(guò)了三分之一，一次招標成功率不足70%。招標失敗后需重新招標，不但延長(cháng)了采購周期，影響到物資供應，甚至影響到工程項目建設進(jìn)程，還大幅增加了采購成本，加大了招標人和招標機構的工作負荷。因此，降低招標失敗比例，提高采購效率是國有企業(yè)亟待研究解決的課題。

一、招標失敗的主要表現

招標失敗主要表現為流標和廢標。通過(guò)對某中央企業(yè)1732個(gè)招標失敗項目的研究分析，發(fā)現招標失敗的主要類(lèi)型有投標人不足三家、有效投標人不足三家、全部否決投標、招標文件錯誤、招標人撤項五大類(lèi)。其中，投標人不足三家的有1030項，占59.5%；有效投標人不足三家的有587項，占33.9%；全部否決投標的有63項，占3.6%?？梢?jiàn)，響應投標人不足或有效投標人不足成為招標失敗的主要原因，總計占了93.4%（見(jiàn)表1）。

二、招標失敗的原因分析

（一）潛在投標人響應不足

1.資格條件設置不科學(xué)

一是需求研究不足。部分單位需求管理基礎薄弱，標準化程度低，資格條件設置標準和要求不規范，設置的條件使潛在投標人無(wú)法響應。特別是在新業(yè)態(tài)領(lǐng)域出現的新工藝、新技術(shù)、新材料、新設備，無(wú)法精準提出招標條件。二是市場(chǎng)研究不足。對市場(chǎng)供給態(tài)勢研究不透徹，對市場(chǎng)上潛在供應商的基本情況不了解，為規避招標風(fēng)險，人為抬高投標門(mén)檻，符合條件的投標商數量有限。三是傾向性設置條件。一方面，由于需求部門(mén)技術(shù)知識局限，對某些設備技術(shù)要求與使用情況不了解，僅能“抄作業(yè)”，抄襲現有設備性能參數編制招標文件，造成條件設置具有指向性。另一方面，也存在人為操控情形，故意瞄準某些特定供應商設置條件，量身定做，有意排斥其他潛在投標人。

2.信息披露不充分

一是招標信息披露渠道不足。國家規定依法必須招標的項目，招標公告發(fā)布法定平臺是中國招標投標公共服務(wù)平臺，但全國每天在公共服務(wù)平臺上發(fā)布的招標信息量非常大，更新速度也很快，潛在投標人較難從平臺上過(guò)濾并獲得有效招標信息。有人做過(guò)調查，潛在投標人獲取招標信息的第一渠道是個(gè)人溝通渠道，第二是招標人內部網(wǎng)站，公共服務(wù)平臺僅排第三位。二是信息披露不規范。一些招標公告信息過(guò)于簡(jiǎn)單，信息不全，在平臺上能夠直接獲得的內容極其有限。不少潛在投標人在購買(mǎi)標書(shū)后才發(fā)現標的描述模糊，或者技術(shù)、商務(wù)、價(jià)格條款過(guò)于苛刻，響應投標難度大，直接投標成本和機會(huì )成本較高，就不予響應或放棄投標。三是披露時(shí)間不充分。國家法律規定招標文件售賣(mài)時(shí)間不少于5天，這是含節假日的，給人為操控招標信息響應范圍帶來(lái)了空間。

3.個(gè)別物資不適宜招標

一些企業(yè)擴大和濫用了《招標投標法》，逢買(mǎi)必招，關(guān)注流程忽略結果，嚴重削弱了采購效能。有些物資本身就有專(zhuān)用性、特殊性，潛在的供應商非常少，但一些企業(yè)不計條件“硬招標”，在這種情況下，即便招標信息及時(shí)披露，能夠響應的供應商也寥寥無(wú)幾，招標失敗的概率非常大。如一些大型關(guān)鍵設備、專(zhuān)利設備、首臺套設備等，由于技術(shù)特殊性，往往經(jīng)過(guò)二次公開(kāi)招標后，響應的投標人依舊不足三家，造成流標。又如部分原主機設備配套的備品備件，因其技術(shù)特殊性及功能匹配性，無(wú)代替品，并不具備招標條件。部分概算金額較小、市場(chǎng)競爭較激烈的物資，潛在投標人考慮到投標成本過(guò)高，不愿意響應投標。

4.潛在投標人意愿不足

首先，供應商無(wú)利可圖放棄投標?！盁o(wú)利可圖”包括兩種情況：一是招標項目概算不足，最高限價(jià)設置偏低，潛在投標人放棄投標；二是過(guò)分強調低價(jià)中標，挫傷供應商應標積極性。第二種情形中，一是部分項目評標辦法選用不當，過(guò)分強調低價(jià)優(yōu)先，力拼價(jià)格，供應商感到無(wú)利可圖，應標不積極。二是選擇了綜合評標法的部分項目，技術(shù)評分設置不合理，劣幣驅逐良幣，那些品牌好、技術(shù)優(yōu)勢明顯的供應商由于成本偏高，沒(méi)有價(jià)格優(yōu)勢難以中標，為了保護價(jià)格，即使已經(jīng)購買(mǎi)了標書(shū)也放棄投標。其次，受經(jīng)濟景氣周期影響。如當前我國進(jìn)入了石油化工裝置建設高峰期，特別是民營(yíng)石化裝置建設異軍突起，石化裝備需求旺盛，許多制造商產(chǎn)能飽滿(mǎn)，無(wú)余力應標。再次，國有企業(yè)招標采購程序煩瑣，投標成本較高，一定程度降低了潛在投標人響應投標的積極性。

（二）投標響應不符合

1．招標文件設置不合理

一是否決項濫設。筆者曾觀(guān)摩過(guò)一個(gè)項目評標，該招標項目設置了七十多項否決項，有將近十家供應商投標，但在評標過(guò)程中，否決項尚未評審過(guò)半，就把投標文件全部否決了，而這些投標人都是有長(cháng)期良好合作記錄的供應商，資質(zhì)、實(shí)力完全能滿(mǎn)足企業(yè)要求，因否決項設置過(guò)濫而被否決非?？上?。二是條件苛刻。有些項目業(yè)績(jì)要求過(guò)高、交貨期過(guò)短、付款方式過(guò)于苛刻，造成大量投標人無(wú)法通過(guò)資格審查。三是實(shí)質(zhì)性條款不嚴謹。表現為實(shí)質(zhì)性條款表述不清、內容含糊，內容錯漏、要求不清晰、標準不統一等，造成在評標現場(chǎng)引發(fā)歧義，評標無(wú)法順利進(jìn)行，導致流標。

2．投標人應標能力不足

一些投標單位不經(jīng)常參加招標投標活動(dòng)，沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的標書(shū)編寫(xiě)人員，標書(shū)編寫(xiě)能力薄弱。編制投標文件時(shí)不嚴謹、不規范，出現失誤。加之其對招標投標法律法規了解不深，對招標采購方式不適應，招標文件閱讀不夠仔細，對招標文件理解發(fā)生偏差，尤其是沒(méi)有對實(shí)質(zhì)性條款進(jìn)行逐一響應，特別是實(shí)行電子招標的，對平臺操作不夠熟練，造成投標過(guò)程中出現失誤，最終標書(shū)被否決。

3．評標專(zhuān)家不專(zhuān)業(yè)不作為

一是錯評漏評。由于評委專(zhuān)業(yè)知識不足、責任心不強、工作不細致，對投標文件判斷失誤，錯誤否決投標。二是不作為。個(gè)別評委鑒于自身專(zhuān)業(yè)水平不足，擔心評標結果引發(fā)爭議，未能盡責，人為“摳字眼”廢標。三是缺乏靈活變化。評標時(shí)對個(gè)別彈性條款執行過(guò)于剛性化，如低于成本投標判斷問(wèn)題，現場(chǎng)評標異常處理問(wèn)題等，不同單位、不同評委執行尺度不一。四是傾向性評標。評委個(gè)人有傾向性，對不是自己偏愛(ài)的投標人，想方設法挑毛病否決投標，導致有效投標人不足而流標。

（三）其他原因

1．招標項目變更

一是設計前期論證不充分，困難預計不足，實(shí)施過(guò)程中發(fā)生重大變更，招標人需要重新制作標書(shū)文件；二是招標項目取消，招標人不再需要招標。

2．規避獨家采購

獨家采購是國企內查外審的重點(diǎn)，一些原本真正需要實(shí)施獨家采購的項目，實(shí)施部門(mén)擔心審計、巡查麻煩，往往不愿意走獨家采購流程，機械地實(shí)施兩次公開(kāi)招標流程，招標失敗后轉詢(xún)比價(jià)等非招標采購方式。

3．人為干預招標

個(gè)別單位或人員事先設定了特定中標單位，在評標定標過(guò)程中，人為干預評標定標，引導評委偏向特定企業(yè)，導致招標失敗。

三、降低招標失敗率的對策

（一）加強供需管理

一是要加強需求側管理。招標企業(yè)要理清自身的需求特點(diǎn)，精確描述需求。加強標準化采購管理體系建設，從設計端發(fā)力，推進(jìn)物資采購技術(shù)標準化，特別是要推進(jìn)關(guān)鍵重要設備、大宗通用物資的采購標準化，解決標準不一致、需求不統一，通用性、互換性差等問(wèn)題，統一各類(lèi)物資的關(guān)鍵技術(shù)要求。二是要加強供給側研究。建立市場(chǎng)分析研究機制，跟蹤市場(chǎng)上各類(lèi)物資的技術(shù)發(fā)展態(tài)勢、供給態(tài)勢，厘清可滿(mǎn)足自身要求的潛在供應商分布特點(diǎn)，依據能力水平對供應商實(shí)施分類(lèi)分級管理，科學(xué)界定“劣幣”“良幣”。對關(guān)鍵技術(shù)要求物資，有條件的應在招標前廣泛與潛在供應商開(kāi)展技術(shù)交流。三是做好供需有效匹配。根據自身需求特點(diǎn)以及市場(chǎng)供給情況，調整需求定位，科學(xué)做好技術(shù)、資源、成本與供給的平衡，合理設置招標技術(shù)條件、供應商資格條件以及評標辦法，形成有效競爭，確保順利完成招標。

（二）加強招標文件管理

強化國家標準招標文件模板的應用，減少和限制個(gè)人自由裁量權。依法合規設置投標資格條件與技術(shù)條件，杜絕設置傾向性、歧視性、排他性條件，敞開(kāi)競爭大門(mén)，吸引廣大投標人參與投標。否決條款的編寫(xiě)應當公平、公正，保證招標人、投標人的合法利益。要注重條款的客觀(guān)性、科學(xué)性，確保條款可判斷、能操作。否決條款在招標文件中要集中、突出體現，避免過(guò)于分散而被投標人忽視。在簽字蓋章、資質(zhì)文件等資料審核方面不宜苛刻，減少不必要的否決投標。慎用產(chǎn)品業(yè)績(jì)、注冊資金作為否決條款，提高招標成功率。

（三）加強招標過(guò)程管理

一是嚴把招標方案審核，確保招標信息準確、完整、清晰、科學(xué)、合規，便于潛在投標人及時(shí)作出投標響應。二是加強信息發(fā)布管理。充分利用個(gè)人溝通渠道、企業(yè)自建平臺、國家平臺廣泛發(fā)布招標信息，特別是要重點(diǎn)邀請事先完成技術(shù)交流、合作良好的供應商參與投標。合理設置招標公告發(fā)布時(shí)間，盡量避開(kāi)節假日，如不能錯開(kāi)，應適當延長(cháng)公示時(shí)間，為潛在投標人預留合理的響應周期。三是加強資格預審。建立供應商集中資格預審制度，提前對潛在供應商進(jìn)行資格審查，防止不良供應商的投機行為，保證合格投標人的數量，降低劣質(zhì)供應商中標風(fēng)險。如果發(fā)現符合條件的潛在供應商較少，則要及時(shí)調整策略，適當降低 “門(mén)檻”，對招標文件進(jìn)行合理調整，以減少廢標流標，提高招標成功率。四是做好澄清答疑。對技術(shù)復雜或者首次招標的重要項目，招標人應開(kāi)展標前澄清，避免供應商對招標文件理解偏差造成不必要的失誤。建議推進(jìn)招標前公開(kāi)集中技術(shù)交流，廣泛與潛在供應商進(jìn)行溝通對接，為完善招標文件打好基礎。

（四）持續優(yōu)化采購方式

一是堅守依法合規采購底線(xiàn)不動(dòng)搖。對國家規定必須招標的項目，堅決實(shí)施招標采購。要科學(xué)選用評標方法，對于那些市場(chǎng)供應充足、技術(shù)成熟、標準化程度較高的物資，采用經(jīng)評審的最低價(jià)法，充分激活競爭，降低采購成本。對于市場(chǎng)供應緊張、技術(shù)復雜、型號特殊的物資，選取綜合評標法，以確保采購物資的性能價(jià)格比最優(yōu)，全生命周期總成本最低。二是科學(xué)選用靈活多變的采購方式。對依法必須招標范圍以外的物資，不宜強制實(shí)施招標采購，要根據物資特性、市場(chǎng)態(tài)勢、需求特點(diǎn)，靈活采用戰略采購、聯(lián)合采購、競價(jià)采購、招標采購等多種采購方式，特別是對長(cháng)期消耗性的生產(chǎn)物資宜實(shí)施戰略采購，與優(yōu)質(zhì)供應商建立穩定的合作共贏(yíng)關(guān)系，激活供應鏈活力，提高采購效率和效能。

（五）加強監督考核

各單位要高度重視招標失敗現象，要建立招標異常分析機制，深入剖析招標失敗原因，理清責任，因應施策（見(jiàn)表2）。招標失敗原因非常復雜，往往人為影響因素較多，對人為主觀(guān)因素導致的要嚴肅查處，堅決追責。要建立日常監督考核機制，嚴格監管招標條件設置，特別是要加強傾向性、歧視性條款設置的監控，尤其是對借招標采購名義行指定采購之實(shí)的情況，要實(shí)行專(zhuān)項治理。有條件的單位要建立招標方案集中會(huì )審機制，組織各利益相關(guān)方聯(lián)合審查招標方案，在源頭上提高招標方案質(zhì)量。要加強評標專(zhuān)家管理，規范評標專(zhuān)家的自由裁量權，監督評標專(zhuān)家依法履職評標。要發(fā)揮群眾監督、社會(huì )監督的作用，加大對招標失敗原因公開(kāi)公示的力度，推動(dòng)招標采購依法合規和高質(zhì)量發(fā)展。

四、結語(yǔ)

招標采購是實(shí)現社會(huì )資源有效配置的重要方式，國有企業(yè)是招標采購的主要實(shí)踐者。堅守公開(kāi)、公平、公正和誠實(shí)信用原則，實(shí)現陽(yáng)光采購，兼顧效率與公平，依法合規實(shí)施招標是國有企業(yè)踐行依法治企，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的根本要求。招標采購對國有企業(yè)的生產(chǎn)建設效率效益具有重要影響，許多問(wèn)題值得深入探討，需要在實(shí)踐工作中不斷總結提升。